23 oktober 2020

De dag waarop de Verenigde Naties officieel van start gingen, 24 oktober 1945, werd niet gemarkeerd door een plechtige bijeenkomst, maar vormde de nogal geruisloze afsluiting van een maandenlang proces. Het fundament voor de VN was al eerder gelegd, tijdens de Conferentie van San Francisco van 25 april tot 26 juni 1945. Op de laatste dag van die bijeenkomst werd door afgevaardigden van vijftig staten het Handvest van de Verenigde Naties getekend.

Daarmee was de VN nog geen feit, want het Handvest moest vervolgens in de diverse deelnemende landen nog geratificeerd worden. De nieuwe organisatie zou pas daadwerkelijk beginnen na bekrachtiging door China, Frankrijk, de Sovjet-Unie, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, plus een meerderheid van de overige ondertekenaars. Aan die voorwaarde was op 24 oktober 1945 voldaan.

De erfenis van de Tweede Wereldoorlog

De erfenis van de Tweede Wereldoorlog drukt nog steeds haar stempel op de VN, met name in de manier waarop de Veiligheidsraad is georganiseerd. De vijf grote overwinnaars van die oorlog – China, Frankrijk, de Sovjet-Unie (in 1992 opgevolgd door de Russische Federatie), het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten – hebben een permanente zetel in die Raad en beschikken bovendien over het vetorecht. Die uitzonderingspositie geeft voer aan de gedachte dat de VN een club is die uiteindelijk toch vooral de belangen van die grote spelers op het wereldtoneel dient, maar het is de vraag of de organisatie zonder dat vetorecht van de grond gekomen zou zijn. ‘The great powers were simultaneously both more willing to support the UN – since it could not act against them – and more willing to ignore it (for the same reason)’, schrijft historicus Mark Mazower.

Een van de eerste kwesties die in de Veiligheidsraad werd besproken was het conflict in Nederlands-Indië/Indonesië. De eerste resolutie in de geschiedenis van de Veiligheidsraad waarin werd opgeroepen tot een wapenstilstand, aangenomen op 1 augustus 1947, had betrekking op de vijandelijkheden tussen Nederland en de Republiek Indonesië. De militaire waarnemers uit Australië, België, China, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de VS die vervolgens naar Java en Sumatra werden gestuurd om toezicht te houden op het bestand, worden in Australië beschouwd als ‘the very first group of UN military observers anywhere in the world’, hoewel deze waarnemers strikt genomen niet ter beschikking van de VN werden gesteld maar in opdracht van hun eigen nationale overheden handelden. Volgens de VN zelf is de in mei 1948 ingestelde United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO) in het Midden-Oosten de eerste vredesoperatie die door de organisatie is uitgevoerd. Sindsdien volgden nog meer dan zeventig andere missies.  

De structuur van de Verenigde Naties            

‘The Charter of the United Nations which you have just signed,’ had de Amerikaanse president Truman op 26 juni 1945 verklaard, ‘is a solid structure upon which we can build a better world.’ Die structuur is gedurende de geschiedenis van VN echter niet solide genoeg gebleken om alle internationale problemen van de wereld effectief het hoofd te kunnen bieden. De bevoorrechte posities van de vijf permanente leden in de Veiligheidsraad heeft als consequentie dat er in dat orgaan weinig van de grond komt indien die landen het grondig met elkaar oneens zijn. Dat bleek met name tijdens de Koude Oorlog, die een verlammende uitwerking had omdat de westerse mogendheden en de Sovjet-Unie elkaar in de Raad decennialang vooral dwars probeerden te zitten. Het einde van de Koude Oorlog bracht de hoop dat een verbeterde verstandhouding tussen de permanente leden tot meer daadkracht van de Verenigde Naties zou leiden. De gruwelijke gebeurtenissen in Bosnië en Rwanda in de jaren negentig leken daarentegen eerder de machteloosheid van de VN-blauwhelmen aan te tonen.

Van de Verenigde Naties kan ook niet veel militaire slagkracht verwacht worden. De organisatie is doorgaans principieel terughoudend als het gaat om het gebruik van geweld, dat tijdens missies aan strikte ‘rules of engagement’ is gebonden. Bovendien beschikt het niet over een eigen strijdmacht, maar is het afhankelijk van de bereidwilligheid van de lidstaten om troepen te leveren en ook daadwerkelijk in het veld te houden. ‘De Nederlandse afvaardiging zal het beginsel verdedigen, dat iedere staat, die lid is, het recht heeft zelf te beslissen of hij al dan niet zal deelnemen aan een militaire actie’, verklaarde de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken al bij aanvang van de Conferentie van San Francisco. ‘Geen enkel land, klein of groot, wenst in een oorlog gedreven te worden door de stemming van een comité’.

De VN hebben het dus te doen met de militaire middelen die vrijwillig door de lidstaten worden aangeboden. Gevolg is dat een vredesmacht van enige omvang moet worden samengesteld uit een allegaartje aan eenheden van diverse nationale krijgsmachten, die soms ook nog met beperkende instructies vanuit de nationale hoofdsteden op pad gaan. Voor de missie in voormalig Joegoslavië mochten sommige eenheden bijvoorbeeld slechts in een bepaalde regio of voor een specifieke taak worden ingezet. Daar komt nog bij dat de resoluties van de Veiligheidsraad in het verleden voor de verantwoordelijke VN-medewerkers ter plaatse niet altijd de gewenste duidelijkheid verschaften over de manier waarop een missie zou moeten worden uitgevoerd. ‘People writing the resolutions were very concerned about where the commas were’, aldus Madeleine Albright, tijdens de VN-missie in Bosnië de Amerikaanse vertegenwoordiger bij de VN, ‘but not so concerned about how things would be carried out on the ground’.

Een alternatief?

Vrede en veiligheid is niet het enige terrein waarop de VN werkzaam zijn. Volgens het Handvest behoort tevens het bevorderen van internationale samenwerking bij het oplossen van internationale problemen van economische, sociale, culturele of humanitaire aard tot de kerntaken van de organisatie. Ook duurzame ontwikkeling staat tegenwoordig op de agenda. Het is misschien niet moeilijk om kritiek te hebben op de VN, maar welke andere organisatie zou deze taken op globaal niveau moeten oppakken? ‘The UN will muddle through and remain at the heart of the international system, because it must’, voorspelde een Canadese diplomaat dan ook. ‘There really is no ready and realistic alternative.’

Geschreven door: Jeroen Kemperman, onderzoeker bij het NIOD

Beeld: Beeldbank WO2, nummer 210604

Bronnen: